Semana 12: Nulidad por Inconstitucionalidad
Introducción: ¿para qué sirve esta acción?
Una de las acciones constitucionales más importantes en el ordenamiento colombiano es la acción de constitucionalidad, mediante la cual los ciudadanos pueden alegar que hay contenidos legales que no se ajustan a la Constitución y que por lo tanto deberían eliminarse del ordenamiento. Sin embargo, esta acción es limitada en cuanto únicamente se puede utilizar para demandar contenidos con fuerza de ley. A pesar de hecho, existe otro mecanismo para demandar la inconstitucionalidad de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, que es la acción (o medio de control) de nulidad por inconstitucionalidad.
Así, la nulidad por inconstitucionalidad es ejercida por ciudadanos para que, en cualquier tiempo, soliciten por sí o por medio de representante que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. En lo que sigue detallaremos más de sobre este medio de control (art. 135, CPACA).
¿Qué la hace diferente a la acción de inconstitucionalidad?
Es claro ver que la función de la acción de inconstitucionalidad y la de la nulidad por inconstitucionalidad es la misma: en ambos casos se está ejerciendo control de constitucionalidad abstracto: se está determinando si una disposición viola o no la Constitución. Sin embargo, hay cuatro diferencias importantes que quiero que queden claras respecto de estas dos acciones.
Quien conoce
Acción de Inconstitucionalidad
Le compete a la Corte Constitucional, quien declara si la disposición demandada es exequible o inexequible.
Nulidad por Inconstitucionalidad
Le compete al Consejo de Estado, quien decide si concede o no concede (deniega) la nulidad solicitada.
La naturaleza de los actos que se demandan
Acción de Inconstitucionalidad
Ante la Corte Constitucionalidad se demandan (art. 241, Cons.):
Actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento;
Leyes (tanto en sentido formal como material), por vicios de procedimiento como por su contenido;
Decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente (1) cuando el Congreso lo ha investido con facultades extraordinarias y (2) aquellos que expide en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
Nulidad por Inconstitucionalidad
Ante el Consejo de Estado se demandan (art. 237):
Decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional.
Actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
Más adelante ahondaremos más en este punto en específico.
Medidas cautelares
Acción de Inconstitucionalidad
No se pueden solicitar medidas cautelares (Sentencia C-352/17).
Nulidad por Inconstitucionalidad
Se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado como medida cautelar. Esta se debe resolver en el auto que admite la demanda (art. 184, CPACA).
Limitación de los cargos
Acción de Inconstitucionalidad
La Corte Constitucional no puede pronunciarse más allá de los cargos formulados en la demanda.
Nulidad por Inconstitucionalidad
El Consejo de Estado no está limitado en decisión a los cargos formulados en la demanda. Puede fundar la declaración de nulidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente puede pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales (art. 135, CPACA).
¿Entonces qué le corresponde a la Corte Constitucional y qué le corresponde al Consejo de Estado?
La respuesta sencilla e imprecisa (que mejoraremos a lo largo de esta sección) es que el Consejo de Estado puede declarar la nulidad de decretos y otros actos de carácter general dictados o no por el Gobierno cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional y desconozcan de manera directa la Constitución (arts. 237 Cons.; 135 CPACA). Sin embargo, hay que hacer varias salvedades.
La primera es la que ya habíamos visto sobre el concepto de fuerza material de ley: puede que haya una disposición que dice que es un decreto, pero por los aspectos que regula tiene, por ejemplo, reserva de ley, por lo tanto se entiende que le compete a la Corte Constitucional. Con eso en mente, pasemos al criterio que utiliza el Consejo de Estado para saber si tiene o no competencia para para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un Decreto.
Adicionalmente, desde el 2012, el Consejo de Estado viene sosteniendo que la acción de nulidad por inconstitucionalidad no es un mecanismo pensado para ejercer control de constitucionalidad de absolutamente todas las actuaciones administrativas que de una u otra forma violen la Constitución, sino "un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema" (Sentencia del 10 de octubre de 2012, exp. 11001032600020120005600).
De esta manera, en criterio del Consejo de Estado procede acción de nulidad por inconstitucionalidad contra actos administrativos que (1) sean de carácter general dictado o no por el Gobierno Nacional, (2) desarrolle de manera autónoma la Constitución, es decir, sin la existencia de una ley previa, y (3) cuya competencia no le competa a la Corte Constitucional. Veamos algunos ejemplos para entender mejor este punto.
Veamos casos en los que sí procede la acción de nulidad. Hay varios ejemplos, pero los más comunes son los reglamentos de las Altas Cortes, los cuales son expedidos desarrollando un precepto constitucional: el reglamento actual de la Corte Constitucional es el Acuerdo 02 de 2015, el cual se desarrolla directamente con base en una competencia otorgada por el Constituyente en el artículo 241.12 de la Constitución. Otros ejemplos podrían ser los decretos reglamentarios y los decretos que desarrollen directamente postulados constitucionales, también conocidos como reglamentos constitucionales, como el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia o el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo.
Terminemos esta sección con un ejemplo de cuando no procede la nulidad por inconstiucionalidad. Esto se puede dar en el caso que, aunque se trate de un decreto de carácter general, desarrolla una ley o decreto previo, y por lo tanto no procede acción de nulidad por inconstitucionalidad en su contra. Por ejemplo, en 2016 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió una demanda contra el Acuerdo 528 de 2014, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el cual se abría una convocatoria para para llenar unas vacantes en la Secretaría Distrital de Planeación. Según el Tribunal, este decreto en efecto era de carácter general, pero desarrollaba los artículos 11, 12 y 30 de la Ley 909 de 2004 y 11 y 13 del Decreto Reglamentario 1227 de 2005, por lo cual no estaba desarrollando un contenido constitucional, y por lo tanto la acción interpuesta no procedía (Sentencia del 20 de enero de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B).
Marco normativo:
Constitucional:
Art. 237.2: Son atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Recordar: las competencias de la Corte Constitucional se encuentran listadas en el artículo 241 de la Constiución.
Legal:
Ley 270 de 1996:
Art. 49: El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional / La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
CPACA:
Art. 135: Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. / También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. / PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
Art. 184. Lo relativo a procedimiento.
Art. 189: La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. / Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. / Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.
Requisitos formales:
Los mismos que tiene cualquier demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa:
La designación de las partes y de sus representantes.
Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.
La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.
El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.
Actividad
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